作者：李瀚明

不知不覺今天已經(jīng)是美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)門的第三個(gè)星期了。從10月1日開始關(guān)門到現(xiàn)在，這次政府停擺已經(jīng)超過了1995年到1996年比爾克林頓時(shí)代的21天停擺，成為美國(guó)歷史上第二長(zhǎng)的政府停擺（第一長(zhǎng)是2018年到2019年期間特朗普第一次當(dāng)總統(tǒng)時(shí)的35天停擺）。能夠以一人之力獨(dú)占頭兩名，特朗普總統(tǒng)屬實(shí)能夠“名垂青史”，在拉什莫爾山上有自己的一席之地了。

但是美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)門這段時(shí)間，中美之間很多由聯(lián)邦政府管理的事情，倒也沒有受到影響。例如美國(guó)簽證仍然正常在發(fā)放、來往美國(guó)的國(guó)際航班也沒有停航或者取消班次。

事實(shí)上，美國(guó)聯(lián)邦政府關(guān)門遵循一套非常復(fù)雜的邏輯。不同政府部門運(yùn)作所需的資金來源不同，而雇傭條件等事關(guān)能否繼續(xù)運(yùn)作的機(jī)制也有所不同。

通常來說，所有政府提供的服務(wù)，其資金來源都可以分為“稅收統(tǒng)籌”和“用者自付”兩種。所謂“稅收統(tǒng)籌”，實(shí)質(zhì)上就是“從全體納稅人那里收錢，再重新分配給全體納稅人”；而“用者自付”則是“有需要此類服務(wù)者，自行向政府付費(fèi)”。

護(hù)照、簽證等出入境證件的發(fā)放是典型的“用者自付”的政府服務(wù)——有意申請(qǐng)護(hù)照和簽證者需要支付工本費(fèi)等各種費(fèi)用（例如申請(qǐng)一本美國(guó)護(hù)照的費(fèi)用是165美元，在中國(guó)申請(qǐng)一張美國(guó)旅游簽證的費(fèi)用是185美元）。因此，即使沒有預(yù)算撥款，這些部門一樣可以正常運(yùn)作。

同樣實(shí)行用者自負(fù)制度的，還有運(yùn)輸安全管理局（Transportation Security Administration，負(fù)責(zé)民航旅客和貨物的安檢）與海關(guān)和邊境保護(hù)局（Customs and Border Protection，負(fù)責(zé)出入境和海關(guān)檢查）。乘坐每一班美國(guó)始發(fā)的航班，需要繳納5.6美元的安檢費(fèi)給TSA；每一班入境美國(guó)的航班需要繳納14.39美元的檢查費(fèi)給CBP（還要繳納3.83美元給美國(guó)農(nóng)業(yè)部作為檢驗(yàn)檢疫費(fèi)）。由于這些費(fèi)用都是“用者自付”，由國(guó)際航班乘客支付，因此CBP、TSA的收入還是有一定的保障。

當(dāng)然，美國(guó)聯(lián)邦政府并沒有說這些部門的收費(fèi)必須以覆蓋成本為限——因此，理論上是完全可以通過這些服務(wù)為聯(lián)邦政府帶來額外收入的。例如，TSA的安檢費(fèi)原先是2.5美元，但2018年奧巴馬政府加到5.6美元，這一下子就增加了30億美元收入。最近美國(guó)對(duì)EVUS（持十年美簽的中國(guó)人赴美前需要履行的登機(jī)手續(xù)）收取每?jī)赡?0美元的手續(xù)費(fèi)（以及對(duì)免簽國(guó)家收取的每?jī)赡?0美元的ESTA手續(xù)費(fèi)），就是門近乎一本萬利的生意——維持這個(gè)系統(tǒng)的成本遠(yuǎn)低于手續(xù)費(fèi)。以每年1700萬名免簽入境的外國(guó)人來計(jì)算，每年的手續(xù)費(fèi)可以達(dá)到6億美元左右。雖然對(duì)于整個(gè)美國(guó)聯(lián)邦政府而言這錢是杯水車薪，但是對(duì)于在美國(guó)國(guó)務(wù)院里上班的公務(wù)員來說，這是一筆相當(dāng)?shù)木蘅盍恕Ｃ绹?guó)國(guó)務(wù)院約兩萬名公務(wù)員，每年的人事開支為約88億美元，因此6億美元對(duì)于部門經(jīng)費(fèi)而言，實(shí)在不算小錢了——可以給每個(gè)員工多發(fā)三萬美元呢。

這里需要留意的是，美國(guó)政府的開支當(dāng)中，工資只占相當(dāng)小的一部分。根據(jù)美國(guó)財(cái)政部設(shè)立的政府開支信息公開網(wǎng)站USASpending.gov，美國(guó)財(cái)政支出中約有七成是撥款和固定開銷（Grants and fixed charges，下圖紫色部分），人員工資只占3%左右。

可以看到的是，美國(guó)政府這11個(gè)月9萬多億美元的開支中，絕大多數(shù)都是撥款類開支（其中國(guó)債利息、醫(yī)保和社保支出就占了一半），而人員工資只占3%。依靠削減人員工資來減少政府開支，這高低……不太現(xiàn)實(shí)。

當(dāng)然，對(duì)于聯(lián)邦政府來說，能夠砍掉的支出并不多——國(guó)債利息、醫(yī)保、社保，三塊都是最硬的骨頭。所以特朗普除了施壓美聯(lián)儲(chǔ)降息以外，也就只能刀刃向內(nèi)了。

但是，這么一做顯然很多事情要不對(duì)勁。這一次聯(lián)邦政府關(guān)門對(duì)于公務(wù)員的影響，具體可以分為三種：一部分公務(wù)員需要在政府關(guān)門期間無薪休假（稱之為furloughed），一部份公務(wù)員則需要暫時(shí)無薪工作（excepted），而還有一部分公務(wù)員可以獲得豁免——雖然需要上班，但可以正常發(fā)薪（exempted）。

剛剛提到的CBP公務(wù)員當(dāng)中，就有97%屬于excepted——要干活，但是暫時(shí)不發(fā)薪水。這使得不少CBP公務(wù)員在之前三周陷入了財(cái)務(wù)困境：既沒有工資又得干活，加上本來薪水就不高，養(yǎng)家糊口肯定要出問題。但是沒有工資，誰又會(huì)給你好好干活呢？這就帶來了執(zhí)法人員隊(duì)伍士氣的問題，搞得特朗普政府也很尷尬。

做事要“胡蘿卜加大棒”，解決執(zhí)法人員士氣低落的問題也不例外。特朗普先是祭出了大棒：10月11日的時(shí)候，美國(guó)政府管理和預(yù)算辦公室（Office of Management and Budget）的主管Russ Vought就在X上發(fā)帖表態(tài)說“The RIFs (reduce in workforce) have begun”（裁員已經(jīng)開始）。

但是光有大棒解決不了問題：放話放得這么狠，人公務(wù)員知道自己做事也會(huì)被裁還得白干活，不做事也就是被裁，那不做事不就好了？結(jié)果公務(wù)員更不做事了。而且狗急了都會(huì)跳墻，誰知道這些公務(wù)員急了能給你干出什么事情來。為此，在10月17日的時(shí)候，國(guó)土安全部長(zhǎng)諾姆出來打圓場(chǎng)，說為國(guó)土安全部的執(zhí)法人員（包括負(fù)責(zé)邊檢海關(guān)的CBP，負(fù)責(zé)驅(qū)逐非法移民的ICE，以及負(fù)責(zé)保衛(wèi)特朗普總統(tǒng)安全的特勤局Secret Service等御林軍）提供“超級(jí)支票”以確保他們的糧餉；而CBP也告訴工會(huì)成員，說將會(huì)將執(zhí)法人員重新分類成exempted，從而確保他們工作期間有工資拿。

這筆錢來自哪里呢？大概率是來自前段時(shí)間通過的《大美麗法案One Big Beautiful Act》。法案第90002條撥款了41億美元（另加20.5億美元獎(jiǎng)金）給CBP，用來在接下來的四年（到2029年9月30日）“招募、訓(xùn)練”執(zhí)法人員。不過，對(duì)于CBP六萬名員工來說，60億美元的撥款，實(shí)在只夠發(fā)一年的工資——如果考慮到還要招募新人，這點(diǎn)錢確實(shí)不太夠用，捉襟見肘。當(dāng)然，CBP等執(zhí)法部門還可以挪用其它地兒的款項(xiàng)給員工發(fā)工資——這就考驗(yàn)部門老大找錢的能力了。

這么一輪風(fēng)波下來，對(duì)于美國(guó)公務(wù)員士氣的影響是非常顯著的——無論是政府關(guān)門時(shí)對(duì)公務(wù)員發(fā)的“裁員”狠話，還是到處找錢給公務(wù)員畫大餅的窘狀，都在影響公務(wù)員隊(duì)伍的士氣；而作為實(shí)際執(zhí)行特朗普政策的群體的公務(wù)員隊(duì)伍對(duì)特朗普的支持與否，又直接決定特朗普的政令能否得到有效的執(zhí)行。

事實(shí)上，公務(wù)員（或者說“官僚”）隊(duì)伍對(duì)政治體制的信任與支持，是政情上傳和政令下達(dá)的有力保障。各國(guó)公務(wù)員，普遍分為經(jīng)常輪換的“政務(wù)官”或“官”（如各部大臣、部長(zhǎng)，美國(guó)聯(lián)邦政府稱之為Senior Executive Service，日本稱特別職）和不常輪換的“事務(wù)官”或“吏”（如各部常務(wù)秘書長(zhǎng)、事務(wù)次官，聯(lián)邦政府稱Competitive Service，日本稱一般職），再加上作為立法機(jī)關(guān)的議員和司法機(jī)關(guān)的法官，會(huì)形成四角制衡。

在傳統(tǒng)的“官”“吏”互動(dòng)上，“吏”的責(zé)任是幫助“官”執(zhí)行政策，實(shí)現(xiàn)“官”的政治理想；而“官”則要負(fù)責(zé)制定政策，并向立法和司法機(jī)關(guān)爭(zhēng)取支持、協(xié)調(diào)資源。這種機(jī)制執(zhí)行得好，官吏互動(dòng)順暢，那么政策就能在良性互動(dòng)下順利推進(jìn)；但如果“官”無力協(xié)調(diào)資源，反而一味怪罪“吏”，搞“刀口向內(nèi)”的話，那么在裁員壓力下，公務(wù)員隊(duì)伍為求自保而嚴(yán)格按章工作，從而導(dǎo)致行政效率的急速下降。

這也是特朗普最尷尬的地方——出身于企業(yè)的他，習(xí)慣于“上司-下屬”模型中上司對(duì)下屬“呼來喝去”、“只篩選不教育”的絕對(duì)控制權(quán)（正如他的口頭禪“你被開除了”一樣）；但是官吏關(guān)系絕非上司和下屬的關(guān)系，而更類似于合作伙伴，或者說大腦和四肢的關(guān)系——大腦當(dāng)然可以控制四肢，但大腦一方面有去找食物，把四肢喂得粗壯的責(zé)任；另一方面也無法輕易替換四肢。

可以預(yù)見的是，未來一段時(shí)間內(nèi)，美國(guó)的公務(wù)員隊(duì)伍和特朗普之間的關(guān)系會(huì)維持在這個(gè)僵硬的水平上。這會(huì)對(duì)包括貿(mào)易談判在內(nèi)的一切工作帶來一些意想不到的影響。